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Affidamento dei servizi alle coop sociali, concluso il tour di presentazione delle Linee guida

Con la tappa di Ravenna la vicepresidente e assessore alle politiche di Welfare della Regione, Elisabetta Gualmini, ha terminato il giro di presentazione delle indicazioni operative sulle procedure di affidamento ed erogazione dei servizi nel rapporto fra pubblica amministrazione e cooperative sociali e loro consorzi

Si è concluso a Ravenna il 27 febbraio il percorso di presentazione delle Linee guida regionali sull’affidamento dei servizi alle cooperative sociali, approvate dalla Giunta regionale nello scorso mese di giugno, con la Delibera n. 969, pubblicata sul  Bollettino ufficiale della RER  il 7 luglio 2016.

Le Linee guida sono state infatti presentate lo scorso novembre a Bologna, Forlì, Reggio Emilia e  Piacenza.  Tutti gli incontri sono stati molto partecipati, circa 100/130 partecipanti a tappa. Presenti rappresentanti di  amministrazioni pubbliche, di cooperative sociali e stazioni appaltanti. 

Le Linee guida sono il risultato dell’attività di un Gruppo di lavoro specialistico ed espressione di tutti i soggetti, pubblici e privati, interessati dall’attuazione della nuova disciplina (Regione, ANCI regionale e Centrali cooperative maggiormente rappresentative); tale gruppo di lavoro ha prodotto la propria attività in seno alla Commissione Consultiva sulla Cooperazione Sociale, istituita con la medesima legge n. 12/2014. Hanno il dichiarato scopo di fornire precise indicazioni operative, in ordine alle procedure da svolgere per l’attuazione della richiamata disciplina regionale. L’obiettivo è quello di implementare la normativa in modo omogeneo e in sinergia con i Comuni, singoli ed associati, nonché con ANCI Emilia-Romagna che ha accompagnato la Regione durante tutto il percorso di scrittura e diffusione delle linee guida.

Scopo degli incontri di approfondimento sulle Linee guida è stato: 

  • fornire le indicazioni operative alle stazioni appaltanti ai fini della corretta interpretazione ed attuazione della legge regionale;
  • raccogliere le sollecitazioni e le osservazioni da parte delle Amministrazioni e degli operatori economici, specie alla luce della difficile fase di applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici.

Una gestazione lunga: coerenza interpretativa ed applicativa 

Le Linee guida hanno avuto una “gestazione” lunga e ciò al fine di verificare la compatibilità della legge regionale n. 12/2014 – che conteneva alla sua entrata in vigore numerosi profili di innovatività coerenti con le Direttive europee sui contratti pubblici – con il nuovo Codice dei contratti pubblici entrato in vigore successivamente (19 aprile 2016). Il lavoro è stato fatto cioè nella coerenza interpretativa ed applicativa fra la (sopravvenuta) disciplina generale sui contratti pubblici (decreto legislativo n. 50/2016) e la legge regionale n. 12/2014, quale disciplina regionale di settore (sulla cooperazione sociale).

L’attività dell’Amministrazione regionale non si esaurirà con le “tappe” del percorso informativo sulla legge regionale n. 12/2014 e sulle relative Linee guida, ma proseguirà al fine di dare continuità alle varie iniziative, anche legislative, avviate dalla Giunta regionale negli ambiti di sua competenza.

Le Linee guida sull'affidamento dei servizi alle coop sociali

Lo scopo principale di queste Linee guida è fornire agli Enti Territoriali, ai relativi enti ed aziende strumentali nonché agli stessi operatori economici, indicazioni operative chiare sulle procedure di affidamento ed erogazione dei servizi nel rapporto fra P.A. e cooperative sociali e loro consorzi.   Esse sono uno strumento pratico e concreto in grado di spiegare come la legislazione comunitaria e nazionale attualmente vigente sia in materia di appalti che di cooperazione sociale vada correttamente interpretata ed applicata. In quanto indicazioni, non sono vincolanti, tuttavia danno ai Comuni tutte le dritte per rimanere nella legalità in questo settore particolarmente complesso.

Le Linee guida sono in linea con la legislazione nazionale, in particolare con il nuovo codice degli appalti e con le linee guida nazionali dell’ANAC. Il merito è quello di riuscire a coniugare tutti gli interessi degli attori in gioco: dei Comuni, che possono avvalersi di uno strumento trasparente e “leggibile” in qualità di stazioni appaltanti (ed infatti l’ANCI è stata tra i grandi promotori dell’iniziativa) e della cooperazione sociale, che mantiene un ruolo strategico nel rispetto delle normative a all’insegna della trasparenza.

Nello specifico, vengono ribadite le modalità di affidamento dei servizi, in caso di servizi sopra e sotto soglia comunitaria (il bando di gara è la modalità standard, mentre l’affidamento diretto è una eccezione); vengono previste delle “clausole sociali” per avvantaggiare le cooperative sociali che impiegano lavoratori svantaggiati, in modo da coniugare libera concorrenza e tutela dei posti di lavoro e dei lavoratori. Destinatari delle linee guida sono le amministrazioni pubbliche, che potranno rinvenire tutte le norme in tema di affidamento di servizi, nonché le modalità di tali affidamenti in modo da non incorrere in problemi di natura legale.

Sui contenuti delle linee guida, i punti fondamentali nel dettaglio sono due:

  1. Le clausole sociali: in materia di appalti alla cooperazione sociale, esistono due tipi di clausole cosiddette sociali: la clausola di riassorbimento della manodopera (ufficialmente: riassorbimento del personale del precedente affidatario del servizio) e quella dell’inserimento delle persone svantaggiate. Le linee guida regionali indicano la clausola di riassorbimento della manodopera come obbligatoria, ovvero come una condizione del contratto. In questo modo si estende una garanzia che a livello nazionale viene considerata obbligatoria solo se prevista dai contratti collettivi (ce ne sono solo 4), e preferibile negli altri casi. Nelle linee guida regionali il riassorbimento della manodopera del precedente affidatario viene dunque esteso anche alle categorie che non rientrano nei 4 contratti collettivi.La seconda clausola è l’inserimento di persone svantaggiate. Tale seconda clausola non è considerata una condizione di esecuzione del contratto – e dunque obbligatoria a prescindere - ma viene inserita tra i criteri oggetto di valutazione dell’offerta, rendendolo così parte integrante dell’offerta tecnica ed attribuendogli il relativo punteggio in sede di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In questo modo le due clausole possono coesistere. Viene quindi sciolto il nodo del rapporto tra clausole sociali per il riassorbimento di manodopera e quella per l’inserimento di soggetti svantaggiati senza mettere in “competizione” le due tipologie di clausole.  Infatti, con una scelta ponderata sul piano normativo, viene data una indicazione per la quale dove una delle due clausole è obbligatoria l’altra viene inserita come “facoltativa” attraverso l’inserimento di elementi qualitativi in sede di offerta tecnica. In questo modo si rende di fatto “sostenibile” l’utilizzo di entrambe le clausole contemporaneamente. Si tutela meglio così sia il lavoratore, nel caso del cambio di appalto, sia il soggetto svantaggiato che può avere nuove possibilità di lavoro attraverso le commesse pubbliche, il tutto a costo zero per le stazioni appaltanti.
  2. La questione del minimo ribasso. Per evitare le gare al minimo ribasso – che possono trasformarsi in una drastica riduzione della qualità del servizio – le Linee guida indicano che l’appalto deve essere giudicato in funzione del rapporto prezzo/qualità, ovvero equilibrio tra offerta economica e offerta tecnica. Il prezzo offerto quindi non può essere l’unico elemento sul quale aggiudicare un appalto, ma a seconda dei servizi interessati i due fattori devono trovare un giusto equilibrio (che non è possibile ottenere a prescindere dal tipo di servizio interessato). Ne risulta che un appalto verrà affidato a chi ha proposto l’offerta economicamente più vantaggiosa, ovvero con un miglior rapporto tra qualità e prezzo. Per questo vengono suggerite scelte tecniche riguardo alle formule per l’assegnazione di punteggi che disincentivano i ribassi di gara, premiando in modo netto la qualità (offerta tecnica) sul prezzo offerto (offerta economica), punteggi minimi da raggiungere sull’offerta qualitativa pena l’esclusione dalla gara, la necessità di circoscrivere il peso dell’elemento prezzo rispetto l’elemento qualitativo

Oltre a questi due punti le Linee guida forniscono indirizzi per le modalità di realizzare gare riservate, servizi in co-progettazione, schemi per le procedure sotto o sopra soglia e strumenti per ottimizzare e migliorare il corretto e trasparente rapporto fra pubbliche amministrazioni e cooperative sociali.

L’Emilia-Romagna e la cooperazione sociale: la legge 12/2014 e la sua attuazione

Il 17 luglio 2014 è stata approvata la legge regionale n. 12: Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale. Abrogazione della legge regionale 4 febbraio 1994 n. 7 “Norme per la promozione e lo sviluppo della cooperazione sociale. Attuazione della legge 8 novembre 1991, n.381”. Si tratta di una legge innovativa che recepisce i cambiamenti avvenuti in questi ultimi vent’anni, che hanno visto aumentare il protagonismo e il ruolo della cooperazione sociale in Emilia-Romagna.

Il primo provvedimento (D.G.R. 224/2015) che ha dato avvio all’attuazione della legge è stato l’atto di nomina della Commissione Consultiva sulla cooperazione sociale che rimane in carica per il periodo coincidente con il mandato della Giunta Regionale e che ha come finalità la collaborazione con la Giunta regionale in materia sociale, sanitaria, educativa, di formazione professionale e di sviluppo dell’occupazione.

La Commissione è composta dai rappresentanti delle centrali cooperative, (Luca Dal Pozzo, Alberto Alberani, Emanuele Monaci) dai rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (Anna Valcavi CGIL, Maurizia Martinelli CISL e Giuseppina Morolli UIL), da un rappresentante dell’ANCI ( Alberto Bellelli) e da due esperti, il dott. Paolo Venturi direttore AICCON e il prof. Francesco Longo dell’Università Bocconi.

Con successivo atto ( D.G.R. 1108/2015) sono stati approvati gli obiettivi prioritari verso cui orientare i lavori della Commissione per la durata del mandato. Tra questi:

  • Modalità di relazioni/rapporti tra pubblico e privato sociale con particolare riferimento all’applicazione normativa vigente in materia di appalti pubblici e concessioni;
  • Attuazione dell’articolo 4 della L. R 12/2015 che disciplina la tenuta dell’albo regionale delle cooperative sociali. Infatti  con l’entrata in vigore della riforma istituzionale L.R. n.13/2015, tutte le competenze in materia sociale che facevano riferimento alle Province  (tra cui la tenuta dell’albo regionale), sono ritornate in capo alla Regione .

Cosa è stato realizzato rispetto ai due punti citati:

  1. La Commissione ha incaricato un gruppo di lavoro formato da funzionari di Comuni, della Cooperazione sociale e della Regione esperti in materia di appalti supportati dalla competenza giuridica e legale di due professori ed un avvocato che ha redatto delle linee guida regionali sull’affidamento dei servizi alle cooperative sociali.
  2. Alla fine del 2015 sono state approvate con atto ( DGR 2113 /2015) le modalità, le procedure e le condizioni per l’iscrizione, la cancellazione e la revisione dell’albo regionale nonché le modalità di verifica dello stesso.

Alcuni dati sulle cooperative in Emilia-Romagna

Dai dati presentati lo scorso 14 aprile risulta che la cooperazione sociale continua a crescere. Le quasi mille cooperative realizzano un fatturato che sfiora i due miliardi, grazie al lavoro di quasi 43mila addetti. Le aree forti della cooperazione sociale, tenendo conto della popolazione di riferimento sono, scendendo lungo la via Emilia, le città di Piacenza, Parma, Reggio Emilia e Modena, a cui si aggiunge l’area che unisce il faentino con il forlivese e la città di Rimini.

Nel 2014, rispetto all’anno precedente, l’occupazione è aumentata del 4,3%, il fatturato del 2,3%, una crescita diffusa in quanto il 69%  delle cooperative ha chiuso in utile.

Ogni quattro occupati tre sono di genere femminile, i contratti a tempo indeterminato rappresentano l’83% del totale. Quasi il 70% delle entrate deriva da convenzioni con il Pubblico e da corrispettivi per le attività prestate.

La crisi economica, oltre a dimostrare la dinamicità del settore della cooperazione, ha anche evidenziato il suo ruolo indispensabile nell’erogazione dei servizi socio-sanitari. Se infatti in passato il terzo settore poteva effettivamente limitarsi ad un ruolo ancillare rispetto al pubblico, perché le risorse per la creazione di servizi venivano principalmente dallo Stato, che era in grado di spendere/indebitarsi, oggi queste condizioni sono mutate: già oggi la maggioranza dei servizi in materia di assistenza non sono erogati dal pubblico, ma dal terzo settore. Di conseguenza è cambiato il “rapporto di forze”: non può più esserci sudditanza del terzo settore nei confronti del pubblico (sussidiarietà verticale: lo Stato delega al terzo settore), ma serve un sistema di sussidiarietà circolare (Stato e terzo settore co-decidono, le fasi di progettazione e gestione sono operate congiuntamente). Restando all’ambito del welfare, questa ridefinizione di rapporti passa per un coinvolgimento del terzo settore nei processi decisionali, anche sfruttando conoscenze che questo ha nei confronti della realtà sociale (es. domanda di bisogni sociali). Difatti, a fronte di nuovi rischi sociali non ancora del tutto mappati, e a fronte della frammentazione e della individualizzazione dei bisogni, la cooperazione sociale fa da sentinella a favore del pubblico, evidenziando domande sociali che altrimenti resterebbero sconosciute. A questo proposito va sottolineata la creazione del gruppo di lavoro per la co-progettazione, che sulla scia di esperienza già implementate in altri territori, ha l’obiettivo di stilare delle linee guida necessarie a lanciare la co-progettazione in Emilia Romagna.

La cooperazione sociale e gli interventi di contrasto alla povertà e alle fragilità

Le cooperative (in particolare le cooperative di tipo B, finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate) possono essere importanti interlocutori anche nel ventaglio di misure messe in campo in tema di contrasto alla povertà e alle fragilità. I vari progetti di inserimento lavorativo previsti dal SIA (e dal Res) ad esempio, possono avvalersi della progettualità del terzo settore per favorire l’inserimento lavorativo previsto dalla misura.

Su questo punto, le cooperative sociali sono attori fondamentali anche per quanto riguarda la legge 14, con le dovute precauzioni di questi giorni per capire se e come le cooperative sociali saranno contemplate come destinatarie del bando della legge 14, o se invece lo saranno solo i centri di formazione accreditati.

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Pubblicato il 27/02/2017 — ultima modifica 28/02/2017
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